毒品管制是我国禁毒工作的重要环节。中共中央、国务院印发的《关于加强禁毒工作的意见》和《中华人民共和国禁毒法》从顶层设计了关于毒品管制的制度框架。国务院及政府有关部门出台条例和规定，进一步规范和加强对易制毒化学品、麻醉药品和精神药品的管理。同时，各地通过地方立法，不断创新毒品管制制度机制。即日起，为您推荐系列专家文章介绍我国毒品管制制度的发展及创新。本文介绍我国毒品管制制度的顶层设计及地方立法在毒品管制对象方面的创新。

从学理上，笔者将毒品管制界定为行政机关或其授权主体对毒品和制毒物品进行监督、检查、管理，以防止其流入非法途径被滥用的行为总称。具体而言包括防、管、控环节，其管制对象涉及物、人、工具、资金、行业与场所、渠道、平台载体等，其管制方式主要是建章立制和许可、审查、检查、强制、处罚等预防、管理性手段。

《中华人民共和国禁毒法》（以下简称《禁毒法》）第4条写入“四禁并举”：“禁毒工作实行预防为主，综合治理，禁种、禁制、禁贩、禁吸并举的方针。”该法在第三章“毒品管制”下列12个条文。2014年6月25日，中共中央、国务院印发《关于加强禁毒工作的意见》（以下简称《意见》）确立“坚持严格管理，强化行业监管，最大限度防止制毒物品、麻醉药品、精神药品和新精神活性物质流入非法渠道”的管制目标，强调法制建设要着力解决制毒物品违法犯罪、互联网涉毒活动、娱乐服务场所涉毒活动、吸毒后驾驶机动车等突出问题。《意见》专门指出“建立健全地方性禁毒法规、规章，因地制宜解决当地突出毒品问题”。

据笔者统计，截至2024年5月底，我国现行有效的地方禁毒法规有37部。这包括省级地方性法规27部，其中以“实施办法”命名的2部（陕西、湖南），以“禁毒条例”命名的24部（内蒙古、吉林、浙江、上海、甘肃、河南、北京、贵州、青海、广东、山西、宁夏、河北、江苏、四川、江西、云南、山东、天津、黑龙江、安徽、福建、广西、重庆），以“决定”形式立法的1部（湖北）。另外，还包括设区的市的地方性法规1部（武汉市），民族自治地方立法6部（四川省凉山彝族自治州和云南省德宏傣族景颇族自治州、大理白族自治州、宁蒗彝族自治县、孟连傣族拉祜族佤族自治县、澜沧拉祜族自治县），经济特区法规3部（厦门、珠海、海南）。

地方立法结合具体实际，不仅对《意见》《禁毒法》的毒品管制规定予以具体化，而且在制度创新方面进行探索，体现了毒品问题治理工作中的智慧。

本文在研究《意见》和《禁毒法》关于毒品管制制度的顶层设计的基础上，对地方立法中毒品管制对象方面的创新进行整理归纳。

禁毒政策和法律组成的毒品管制制度

在毒品管制方面，《意见》明确要建立健全或加强的制度或机制有：第一，建立非列管易制毒化学品临时列管机制。第二，建立监管责任追究制度，建立健全易制毒化学品流失追溯制度，追究违法违规企业、法人和相关责任人的责任。第三，加快易制毒化学品管理信息系统建设和应用。第四，倡导企业自律、市场规范和社会监督，建立企业信用等级管理制度。第五，建立麻醉药品和精神药品药用类与非药用类分类列管制度。建立新精神活性物质及其他非药用物质临时列管机制。这些制度，《意见》均作出原则性的规定，实施层面还靠法律规范、行政措施进一步落实。

《禁毒法》第19条至第30条分别规定了麻醉药品药用原植物种植管制、麻醉药品提取、储存场所的警戒，麻精药品和易制毒化学品的管制、进出口管理、应急处置，禁止非法传授麻精药品和易制毒化学品的制造方法，授权国务院制定管理办法，有关场所的毒品检查，娱乐场所巡查和报告毒品违法犯罪，查获毒品和涉毒财物的收缴与处理，可疑毒品犯罪资金监测、毒品监测和禁毒信息系统。为了落实《禁毒法》的要求和“四禁”的方针，国务院2005年8月颁布《易制毒化学品管理条例》和《麻醉药品和精神药品管理条例》，进一步规范和加强对易制毒化学品、麻醉药品和精神药品的管理。之后，政府有关部门又陆续出台《向特定国家（地区）出口易制毒化学品暂行管理规定》《关于进一步加强麻黄碱管理的通知》等规章规定。

地方立法中的毒品管制对象

一些地方立法在章名上将《禁毒法》中的“毒品管制”扩展为“毒品和制毒物品管制”（如陕西、内蒙古、吉林、甘肃、河南、山西、河北、山东、云南德宏州的立法）或“毒品和易制毒化学品管制”（如江西的立法）。地方立法对毒品管制的对象不仅包括毒品、毒品原植物及其种子、幼苗，以及麻精药品、新精神活性物质、易制毒化学品等，还包括用于制造、贩卖、走私毒品的工具、特定技术方法、相关数据信息、可疑资金等。鉴于这方面的制度较多，将在下期专文研究。

黑龙江的立法增设“工业用大麻管理”一章。首先是工业用大麻行政许可制度。单位选育、引进应当向省农业行政主管部门申请品种认定。经认定符合规定的品种可以种植、销售、加工。其次是备案制度。单位种植、选育和个人种植工业用大麻在种植后十个工作日内向种植地县级人民政府公安机关备案，单位或者个人从事工业用大麻花、叶、籽销售，应当在销售后十个工作日内向售出地县级人民政府公安机关备案。再次是监督管理制度。单位或者个人种植、销售、加工工业用大麻，应当建立监督管理制度，加强日常巡查，对干物质重量比四氢大麻酚含量大于工业用大麻认定标准的糠壳、稃皮等花、叶、籽加工后的副产物应当进行无害化处理，不得丢弃、销售，防止其流入非法渠道。最后是报告制度。工业用大麻丢失的，应当立即向公安机关报告。

此外，凉山彝族自治州的立法将章名改为“毒品管制及涉毒群体管控”，把管物和管人相结合。此处重点提炼其在涉毒群体管控方面的制度。首先是报告制度。用人单位发现从业人员有吸毒行为的，应当及时向公安机关报告。其次是信息化动态管控。建立涉毒人员信息化管控平台和数据库，对涉毒人员分类分级实行信息化动态管控。对戒断三年未复吸人员，公安机关不再实行动态管控，由居住地乡镇人民政府或者城市街道办事处定期随访、帮扶，防止其复吸。再次是责令父母监护人对涉毒未成年人管教的制度。因未达到刑事责任年龄不予刑事处罚的涉毒未成年人，责令其父母或者监护人加以管教。最后是携带婴幼儿从事涉毒违法犯罪活动的处理制度。对携带婴幼儿的嫌疑人采取强制措施时，办案机关将相关情况书面通知嫌疑人户籍所在地或者现居住地乡镇人民政府、街道办事处，后者接到书面通知后积极协助该婴幼儿的法定监护人或者指定监护人在五日内将该婴幼儿接回，并督促其履行监护责任。无法落实法定监护人的，由民政部门社会福利院或者未成年人救助保护机构暂为代养，所需资金纳入当地财政预算。公安机关、民政部门协助做好安置的衔接工作。

（作者系西北政法大学行政法学院教授，博士生导师）